引用来源

冯辉：《整体主义视野下预付费商业模式的法律治理》，载《现代法学》2025年第6期，第37-52页。

作者简介   

冯辉（1983—），男，江苏盐城人，Beat365中文官方网站教授，法学博士。

摘要：我国预付费商业模式的法律治理已具备公法与私法、中央与地方、一般法与特别法构成的总体框架，但从内容和效果来看，在监管依据和监管主体设置、经营者准入监管、预付费资金监管、消费者权益救济等方面仍存在不足。预付费商业模式的本质是面向不特定消费者的资金归集行为，其法律治理的核心在于促进经济和社会秩序、经营者利益与消费者利益之间的平衡。因此，应基于整体主义的理念和方法，构建一体化的规则依据，完善协同监管的主体结构；以经营能力的稳定性为核心构建准入监管机制，强化对经营者诱导性营销行为的规制；以风险控制和利益平衡为核心，完善预付费资金的总额控制、第三方存管和用途限制制度；以单方解除权、破产债权清偿和风险分担为核心，强化对消费者权益的救济。

关键词：预付费商业模式；准入监管；资金监管；消费者权益救济

目次  

一、引言

二、预付费商业模式法律治理的现状与困境

三、预付费商业模式本质厘清与整体主义治理逻辑引入

四、整体主义视野下预付费商业模式法律治理的完善路径

五、结语

一、引言     

我国预付费商业模式在实践中表现为预付卡凭证、预付式消费行为等形式，其法律治理已具备中央与地方、一般法与特别法、公法与私法组成的总体框架。在中央层面，央行和商务部分别负责多用途和单用途预付卡的立法及监管，两部门于2012年分别颁布了《支付机构预付卡业务管理办法》和《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称《预付卡试行办法》）。在地方层面，从2018年开始，上海、江苏、北京、甘肃等地陆续颁布了相关地方性法规、规章和规范性文件，上海市体育局等部门于2025年颁布了《上海市体育健身行业预付式消费经营活动监管实施办法（试行）》。以上规则侧重于公法层面的监管。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）及《最高人民法院关于审理预付式消费民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕4号，以下简称《预付式消费司法解释》）侧重于调整经营者与消费者之间的合同权利与义务关系，构成了私法层面的主要规则依据。

从实践来看，尽管有登记备案、资金监管、信息公开等监管规则的明确约束，但经营者信用良莠不齐，收取巨量预付款后“跑路”或“爆雷”，因无法兑付商品或服务（以下简称商品）引发退款纠纷等涉众性问题屡有发生，成为损害消费者权益及危害经济与社会稳定的严重隐患。基于《民法典》的一般性规则解决预付费合同纠纷同样存在困境，最高人民法院遂颁布专门的《预付式消费司法解释》。尽管《预付式消费司法解释》对经营者和消费者的权利义务作出了比较细致的规定，但在社会整体信用环境尚不健全、监管规则实际效果难以得到保障的情况下，其实施效果难言乐观。本文认为，既有监管规则的症结在于，既未能确立完备的机构与行为监管标准，又未能从商业模式治理的高度予以统筹协调。预付费商业模式的本质是面向不特定消费者的资金归集行为，对满足企业尤其是小微企业的融资需求具有难以替代的作用，其法律治理应实现经济社会秩序、经营者利益、消费者利益之间的平衡。

二、预付费商业模式法律治理的现状与困境   

预付费商业模式在实践中的主要表现形式为预付卡，准确地说是单用途预付卡。按照《预付卡试行办法》的规定，单用途商业预付卡是指从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人发行的，仅限于在本企业、本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内兑付商品的预付凭证。《预付式消费司法解释》对预付式消费的界定与之相似，即在零售、住宿、餐饮、健身、出行、理发、美容、培训、养老、旅游等生活消费领域，经营者收取预付款后多次或持续向消费者兑付商品。

（一）预付费商业模式法律治理的现状

从内容来看，中央和地方的单用途预付卡监管规则以备案登记、资金监管和信息公开为核心内容。一是备案登记。《预付卡试行办法》规定，各类发卡企业应在开展单用途卡业务之日起30日内分别向工商登记注册地的省级、市级和县级商务部门办理备案，备案材料除常规的工商登记材料外，规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业还应提交经审计机构审计的上一年度财务报表、资金存管账户信息和资金存管协议等。各地相关规则也普遍有类似规定。二是资金监管，主要包括总额控制、第三方存管和用途限制三类措施。《预付卡试行办法》针对不同业务范围的发卡企业，以上一会计年度主营业务收入为依据，规定了相应的预付费资金总额控制标准；要求规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业开设资金存管账户，与存管银行签订资金存管协议，规定了相应的资金存管比例，并允许发卡企业使用担保预收资金的保证保险、银行保函等方式冲抵全部或部分存管资金；规定预收资金只能用于发卡企业主营业务，不得用于不动产、股权、证券等投资及借贷。各地相关规则遵循了前述资金监管的基本逻辑，但具体内容存在差异。三是信息公开，包括信息归集、公示和共享等，主要在地方性规则中规定。具体内容包括：地方政府建立预付卡协同监管服务平台，归集经营者的发行、兑付、预收资金等信息；经营者应建立自有业务处理系统或使用公共基础类业务处理系统，业务处理系统应具备发行管理、预收资金清结算、交易记录保存、消费者信息查询等功能，并与政府协同监管服务平台对接；经营者应及时、准确、完整上传发行数量、预收资金及预收资金余额（预收资金扣除已兑付商品价款后的余额）等信息。

私法层面的规则依据以《预付式消费司法解释》为核心，以消费者权益保护为导向，对预付式消费合同的订立与解除、格式条款解释、退费、预付卡转让中的经营者义务和消费者权利、纠纷解决等内容作出了明确规定。

多用途预付卡的监管规则在逻辑上与单用途预付卡相似。因其限于持牌支付机构发行，在发卡环节实行行政许可而非备案管理；在资金监管和信息公开环节，依据央行制定的《支付机构预付卡业务管理办法》《非银行支付机构客户备付金存管办法》等相关规定执行。支付机构需将全部预付款转入专门账户，实行完全存管，并根据消费记录向签约商户划转资金。消费者与支付机构及商户之间的购卡、消费纠纷，依据或参照《民法典》《预付式消费司法解释》予以解决。

（二）预付费商业模式法律治理的困境

1.监管依据和监管主体的设置不尽合理

《预付卡试行办法》作为早期制定的部门规章，在形式性的效力位阶和实质性的内容覆盖上，均难以统筹协调日益增多的地方监管规则。从效力位阶来看，地方监管规则多为地方性法规和地方政府规章，根据《中华人民共和国立法法》的规定，部门规章在效力位阶上并不高于地方性法规和地方政府规章。从具体内容来看，在准入监管和资金监管等重要的公法规则设置上，《预付卡试行办法》与近年来制定的各地相关规则之间存在不同程度的差异，未能起到统筹协调各地相关规则制定的作用。因此，哪些问题应由中央层面制定规则确立统一标准，哪些问题可授权地方因地制宜作出规定，这些界限亟须明确。

目前，中央层面对多用途和单用途预付卡仍采取分别监管模式，既与预付费商业模式的内在原理有所不符，也给整合商业模式的法律治理体系带来了障碍。由商务部门作为单用途预付卡核心监管主体的设置，不符合单用途预付卡及预付费商业模式实践中的监管需求。在准入监管、资金监管、信息监管和消费者权益保护等关键问题上，以市场监管部门为主导，更符合其职能定位，也有利于提高监管效率。在资金监管问题上，还需要重点发挥金融监管部门的作用，提高预付费资金的监管效能。此外，虽然多用途预付卡由于发行主体限于支付机构，故以央行为监管主体，但央行的主要职能及制度优势在于反洗钱、支付结算保障、支付机构监管等方面。预付卡的销售、发卡机构与签约商户之间的纠纷、消费者在具体消费过程中的权益保护等问题，则依赖市场监管部门的介入。央行并非多用途预付卡的唯一监管主体。因此，预付卡的监管依据和监管主体设置均亟待完善。

2.对经营者的准入监管缺失

准入监管是公法层面常见的机构监管措施。但《预付卡试行办法》将发卡企业划分为规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业，区分了不同的备案材料要求和资金监管要求；同时又规定，“其他发卡企业向其工商登记注册地县（市、区）人民政府商务主管部门备案”，且备案材料中不需要“资金存管账户信息和资金存管协议”，实际上并未对预付卡的发行设置实质性准入条件。在地方监管规则中，大多数未采纳《预付卡试行办法》对发卡企业的类型划分，也未设置准入监管机制，而多采取负面清单的形式规定不得发行预付卡或为消费者办理续卡的情形。例如，经营者或其法定代表人、主要负责人等被列为失信被执行人，经营者被列入经营异常名录，经营者申请注销或正在办理注销手续等。但是，负面清单模式无法替代准入监管的制度功能，预付费商业模式的法律治理体系中不应缺失准入监管。

3.对预付费资金的监管存在不足

资金监管是公法层面行为监管的核心，其本质是通过公权力介入市场主体的资金流转环节，防范预付资金挪用、滥用等风险，保障公共利益与消费者合法权益，是平衡市场自由与监管秩序的关键手段。单用途预付卡领域的资金监管尤为重要，因预付资金具有“先付后享”特性，极易引发经营者卷款“跑路”、履约能力下降等问题，亟须公法层面的制度设计予以规制。

首先是总额控制。《预付卡试行办法》规定，零售业、住宿和餐饮业的发卡企业，预收资金余额不得超过上一会计年度主营业务收入的40%；居民服务业发卡企业，不得超过上一会计年度主营业务收入；登记不足1年的，不得超过注册资本的2倍；集团发卡企业，不得超过其上一会计年度集团营业收入的30%。在实践中，只有《江苏省单用途商业预付卡管理细则（试行）》（2022年）规定了总额控制。《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》（2024年）仅要求超过一定规模的预售资金实行部分或全部存管；《甘肃省单用途预付消费卡管理条例实施细则（试行）》（2023年）要求预付费资金全部存管且逐笔结算，但未规定总额控制；《北京市单用途商业预付卡备案及预收资金管理实施办法（试行）》（2023年）采取部分存管模式，未规定总额控制，但预付费资金余额未达到50万元的（分公司发卡规模计入总公司，由总公司统一备案和发行），不强制备案，免予资金存管义务，蕴含着一定的规模调控理念。《预付卡试行办法》规定的总额控制制度未在各地相关规则中得到普遍遵循，这一问题亟待解决。此外，其规定的总额控制依据及标准是否合理，也需再作审视。

其次是第三方资金存管。第三方存管制度的目标是保障资金安全，却并不会自动阻止挪用或侵占资金的行为。当这些违法犯罪行为发生后，第三方存管的主要功能在于协助调查和取证。如果对全部预付费资金均实行银行存管，并辅以发卡、消费与结算相分离的机制，确实可以保障资金安全，但也会削弱预付费商业模式的市场竞争力。以多用途预付卡为例，商户无法从预付卡发行环节获取融资利益，在结算环节还要向支付机构支付手续费（让利），消费者一般也无法获取折扣和赠品等福利，与单用途预付卡相比明显不具有优势。在资金存管问题上，现有的中央及各地相关规则之间，以及各地相关规则之间，均存在较大差异，缺乏统一的基本标准。《甘肃省单用途预付消费卡管理条例实施细则（试行）》采取全部存管且逐笔结算模式，对预付费资金实行全额动态监管，资金实时进入专用存款账户，由政府监管服务平台根据消费情况实时释放至经营者结算账户，并允许经营者购买保证保险或保函提前支取资金。中央规则和其他各地相关规则采取部分存管模式，但在具体内容上又各有不同。《预付卡试行办法》规定，规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业实行资金存管制度，存管比例分别为不低于上一季度预收资金余额的20%、30%、40%，可以保证保险或保函冲抵全部或部分存管资金。《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》规定，预收资金余额超过一般风险警示标准（20万元），40%采取专用存款账户管理，或以保证保险、保函冲抵；超过特别风险警示标准（经营者上一年度主营业务收入的20%，高于20万元且最高不超过5000万元），全部预收资金余额采取专用存款账户管理，且以保证保险、保函冲抵的比例不得超过40%；设立不满1年和经营者仅发行在其经营场所入驻商户内兑付商品的预付卡，预收资金余额超过20万元的，全部采取专用存款账户管理，或以保证保险、保函冲抵。《北京市单用途商业预付卡备案及预收资金管理实施办法（试行）》规定，预收资金余额达50万元的，应强制备案，其他情况自主备案；对于备案经营者，预收资金全部进入专用存管账户，接受管理的预收资金不低于上一季度末预收资金余额的40%；其他资金由经营者开展主营业务时自主使用，存管银行根据经营者的申请即时拨付。《江苏省单用途商业预付卡管理细则（试行）》规定，预收资金进入专用存管账户后，按预收资金余额设置存管比例：预收资金余额不超过100万元的，存管比例不低于20%；100万元以上不超过5000万元的，存管比例不低于30%；5000万元以上的，存管比例不低于40%；经营者可以保证保险、保函冲抵全部或部分存管资金。综上，《预付卡试行办法》规定的部分资金存管模式，以及允许以保证保险、保函替代存管的制度设计，体现了对经营者融资权益及市场需求的考量。但各地相关规则存在差异，或更加严格，或相对宽松，或采取完全不同的监管逻辑，导致资金监管规则呈现混乱状态。

最后是用途限制。这是中央及各地相关规则均明确的原则，即将预付费资金限用于主营业务，禁止用于不动产、股权、证券等投资及借贷行为，从而保证商品兑付。该要求固然必要，但经营者使用预付费资金从事主营业务领域的并购、改善经营设施、扩大经营规模等活动时存在客观的市场风险— —如相关经营活动成功，可增强商品兑付能力；若失败，则会弱化甚至丧失兑付能力。如何在经营自主权与资金风险控制上予以平衡并设置针对性的监管规则，非现有原则性规定所能解决。

4.对消费者权益的救济存在不足

一方面，在常规状态下，以诉讼为核心的权益救济机制成本较高、效率较低，难以满足消费者的实际需求。当合同正常履行时，消费者关注的是商品的稳定兑付；当合同履行出现障碍时，消费者关注的则是及时退款。一旦预付卡纠纷进入诉讼程序，立案、开庭、审理、举证、判决、执行等流程均耗时较长，消费者也不愿意支付律师费等额外成本，权益救济的实际效果有限。尽管《预付式消费司法解释》已经在格式条款解释、消费者后悔权、退款时利息的计算、已兑付商品的折价计算及举证责任分配等方面体现出对消费者的倾斜性保护，但成本和效率是消费者权益救济的通用难题，非预付费商业模式所独有，也非颁布《预付式消费司法解释》这样一部针对性的司法解释就可以根治。

另一方面，在经营者违法犯罪或破产清算的特殊状态下，既有监管规则难以有效救济消费者权益。对于经营者借预付费之名实施非法吸收公众存款、集资诈骗等涉众型的经济违法犯罪行为，刑事司法处置往往被作为前置程序，投资者的民事诉讼请求很难被人民法院直接受理，而主要通过刑事追赃、退赔的方式解决。经营者因经营不善而破产清算本身属于正常的市场风险，但消费者基于对经营者持续兑付商品的信赖而支付预付款，事先无法要求经营者提供担保以降低风险，事后也难以发现经营者存在破产清算风险。在经营者进入破产清算程序后，若将预付费债权一概作为普通的无担保债权对待，其在《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）规定的清偿规则中便难以得到有效保护。

三、预付费商业模式本质厘清与整体主义治理逻辑引入

现有公法层面的监管规则，主要依托和借用传统的市场监管及金融监管手段，对预付费商业模式存在的风险作出碎片化回应。尽管作为私法规则核心的《预付式消费司法解释》针对性较强，但缺乏监管及治理层面的统筹与整合，效果亦存在不确定性。因此，我们应转换法律治理的逻辑，对预付费商业模式的治理理念和方法作出实质性调整与完善。厘清预付费商业模式的本质，是引入新的治理逻辑，以及对其实施有效监管及治理的基础。

（一）预付费商业模式的本质是面向不特定消费者的资金归集行为

消费者预先向经营者支付价款、经营者收取预付款后向消费者持续提供商品，是预付费商业模式的核心特征。得益于应用场景广泛、支付便捷、消费者可获取折扣或赠品等众多因素，其在实践中十分普遍，既包括个体工商户、个人独资企业、合伙企业等自然人及小微企业与消费者之间约定的蕴含预付费关系的简单民事合同，也包括大中型企业、连锁型企业向消费者发行的预付卡。依据是否记名、是否设置有效期、是否允许本人之外的第三人使用或转让等不同标准，单用途预付卡还可以分为更多形式。虽然多用途预付卡在发行、购买、结算等问题的监管上具有特殊性，但在商业模式的核心特征上与此一致。

就微观层面而言，预付费商业模式的本质可以理解为经营者与消费者之间的合同关系，同时在合同的订立、履行、解除等方面，因预付式消费的特点而存在相应的特殊性。这一界定侧重于法律角度，且主要从私法角度对预付费商业模式的定位，比如，《预付式消费司法解释》即以此作为法律治理的出发点。但这种理解和角度局限于经营者与消费者之间具有相对性的民事交易行为，未能契合预付费商业模式的涉众性，以及庞大的市场供求基础，因而难以实现法律治理的整体效果。

就宏观层面及经济、社会角度而言，预付费商业模式的本质是一种面向不特定消费者的资金归集行为。经营者提前收取不特定消费者预先支付的价款，并向后者持续提供商品。从经营者的角度而言，预付费商业模式是市场主体尤其是小微经营者最主要且有效的融资工具，不需要提供抵押物、质押物或保证人等担保条件，能够有效满足其在无法获得银行贷款、发行债券或股票情况下的日常融资需求。从消费者的角度而言，虽然预付产生了资金被占用的成本，但获取的支付便捷、消费折扣、赠品等利益，在很大程度上可以抵销这种成本。从商业模式运行的角度而言，预付费商业模式具有正向循环和自我促进的重要功能。资金归集可以产生杠杆效应，经营者资金归集的能力与其市场信誉、经营能力、商品质量等因素密切相关。不特定的消费者愿意支付预付款，不仅是基于复购商品形成的市场选择，而且是基于对经营者信誉和持续经营能力的高度信任。经营者凭借信誉和经营能力吸引消费者支付预付款、化解小微企业普遍面临的融资困境，满足自身的持续性资金需求，能够为其维持信誉、经营能力和商品质量提供坚实保障，进而对其诚实守信、精益求精形成有效激励。多年来，通过政策支持、扩大商业性金融的竞争性供给、对金融机构实施贷款补贴和定向监管宽松等多种措施来化解小微企业融资困境，却难以实现这样的效果，这也是预付费商业模式在经济和社会层面不可替代的价值。

但不可忽视的是，这种正向循环和自我促进效果在真实市场环境中存在很大的不确定性。预付费的资金归集功能也会诱发经营者实施非法吸收公众存款、集资诈骗等风险，经营者为了获取大量预付款，在营销中容易实施过度诱导乃至欺诈行为，在获取预付款后则容易产生偏离主营业务、多元化投资的冲动，从而导致现金流断裂、主营业务受困、商品难以及时兑付或质量难以保证、卷款“跑路”等群体性纠纷或事件，从而引发监管介入。但是，以解决群体性纠纷或事件为中心的监管理念，往往采取“一刀切”的处罚、清理、整顿等方法，这又会妨碍商业模式积极的经济与社会功能，陷入过犹不及、放乱循环的治理困境。这在P2P、网络小额贷款等领域的监管中屡有发生，产生了巨大的经济和社会成本，不应在预付卡监管问题上再现。

（二）预付费商业模式的整体主义治理逻辑

部门法研究中的整体主义主要表现为一种理念和方法论，核心在于确立系统性、整体性的理论分析范式。其主要内涵包括：针对经济与社会实践中的相关问题，注重分析问题的发生背景与复杂动因；强调规则治理的逻辑一致性、流程完整性及与配套措施的衔接性；强化政府的制度性公共产品供给义务以降低市场交易费用，改善规则实施环境以构建社会化的风险防控机制和成本分担机制；推动增量利益稳定、高效率产出及公平、可持续分配，化解不同市场主体的利益冲突；在风险社会的背景下，保障经济、社会发展的稳定性和效率，以实现社会整体利益等。

当前预付卡、预付式消费领域的法律治理存在的问题，与缺乏整体主义的治理理念和方法密切相关。例如，过度重视多用途预付卡的特殊性而忽视其与单用途预付卡的内在联系，导致二者在监管依据和监管主体设置上陷入割裂状态；对于单用途预付卡的监管侧重于资金监管而忽略与准入监管、消费者救济的协同，在资金监管上对经济社会秩序、经营者利益、消费者利益的平衡协调不足，在消费者权益保护上侧重于“名义性”权利的设置，而对经营者的退款能力保障、消费者权益救济的“实际性”效果缺乏足够的重视与投入。

预付费商业模式的整体主义法律治理逻辑主要表现为以下三个方面：在理念层面，应坚持经济社会秩序、经营者利益与消费者利益的统筹平衡。预付费商业模式具有广泛的经济与社会需求，其为经营者和消费者的利益创造功能无法为监管机构所替代。基于防控负外部性而实施的法律治理，不能以否定商业模式本身具有的经济与社会功能为代价。监管机构以维护经济和社会秩序为目标，但法律治理不能止于以管控和惩戒为核心的监管，而应提升规则合理性，促进不同主体之间利益的平衡协调。在方法层面，应坚持事前、事中、事后的全流程规则治理及逻辑统一。事前、事中和事后监管及治理应一以贯之，但并非管控式监管的层层加码，而是在不同环节贯彻落实平衡协调的治理逻辑。在配套措施层面，应基于多元治理和成本分担的方法创设合理、可行的配套措施，改善核心治理规则的实施环境，实现法律治理的综合效果。

综上，对预付卡、预付式消费问题的法律治理，不能止于经营者与消费者之间的合同关系，而应上升到商业模式层面，从市场规律、经济和社会需求等角度理解预付费的普遍性、客观性及积极功能。预付费商业模式的本质是资金归集，具有面向不特定消费者归集资金的效果和显著的涉众性。因此，对预付费纠纷的法律治理，不能仅停留在以《预付式消费司法解释》为核心的事后纠纷解决层面，而应介入商业模式的内在运行机制，确立机构和行为标准，强化事前和事中规制，以整体主义治理逻辑促进经济社会秩序、经营者利益与消费者利益之间的平衡。

四、整体主义视野下预付费商业模式法律治理的完善路径  

本部分遵循前述整体主义理念和方法,针对当前预付费商业模式法律治理存在的困境,提出相应的对策建议。下文将具体从规则依据与监管主体、准入监管与行为规制、资金监管、消费者权益救济四个关键维度切入,形成系统性治理方案。

（一）构建一体化规则依据并完善协同监管的主体结构

1.构建预付费商业模式法律治理的一体化规则依据

一方面，对多用途预付卡和单用途预付卡监管实行一体化立法。按照央行等部门2011年颁布的《关于规范商业预付卡管理的意见》的规定，多用途预付卡的“多用途”主要体现在“可跨地区、跨行业、跨法人使用”。但在实践中，由于存在支付机构这一中介，实际提供商品的经营者并不能获得提前占用资金的融资利益，终端消费者一般也无从获得折扣或赠品等利益，这些因素限制了多用途预付卡的应用场景。在一些具有“跨地区、跨行业、跨法人”特征的预付费商业模式中，如电商平台和商场发行预付卡，也存在发卡人与经营者相分离的情况，但平台和商场倾向于选择单用途预付卡的形式。多用途预付卡并没有改变预付卡的本质属性和商业逻辑，仅仅是在发行主体资格、购买条件与程序、支付与结算规则等方面增加了特殊规定。随着网络技术的发展和移动支付的推广，预付卡在支付便捷层面的优势逐渐弱化，其庞大的经济与社会需求主要来自其能够保障经营者的融资及经营能力，以及消费者获得优惠及享受稳定的商品质量。这就在客观上推动了单用途预付卡成为预付费商业模式的一般性情形，多用途预付卡则构成例外。因此，预付卡监管实行统一立法，已具备成熟的商业环境和技术条件。

另一方面，应尽快提升预付卡监管的法律位阶。《预付卡试行办法》属于部门规章，即使从2016年修正起算，至今也已近十年，且2016年的修正实际上并未涉及具体内容，难以充分发挥确定监管标准、整合地方立法等作用。《国务院2025年度立法工作计划》提出，“预备制定预付式消费监督管理条例”，这是拟通过行政法规的形式为预付卡监管奠定法律基础，无疑是完善我国预付费商业模式法律治理的重要契机。当前，地方立法的数量尚不算多，为了防止规则依据分散、监管标准不统一的情况蔓延，应尽快制定预付式消费监督管理条例，对预付式消费的适用范围、管理体制、经营者准入监管、预付费资金监管、信息归集与公开、消费者权益救济、发卡人与实际提供商品的经营者不一致时的特殊规定、支付机构发行预付卡的特殊规定等问题作出全面、细致的规定。

2.完善预付费商业模式协同监管的主体结构

为了统筹协调各相关部门履职，形成监管合力，应确立市场监管部门和地方金融监管部门在协同监管中的主导地位。市场监管部门负责准入监管、信息归集与公开、消费者权益救济、行政处罚等一般性监管工作，地方金融监管部门专司预付费资金监管。当前以商务部门为核心监管主体，主要依循部门分工的传统，其在前述一般性监管环节及资金监管环节均不具有比较优势。以市场监管部门和地方金融监管部门作为核心监管主体，更符合二者的职能定位，也有利于发挥二者在监管方面的制度、资源及信息优势。在《北京市单用途预付卡管理条例》中，市场监管部门已取代商务部门作为主导性监管机构。相比之下，地方金融监管部门的监管职责和地位尚未得到重视。预付卡的本质在于面向不特定消费者的资金归集，具有金融工具的实际功能，应按照“依法将所有金融活动纳入监管”的要求，由地方金融监管部门对预付费资金的归集及使用予以专门监管。除了市场监管部门和地方金融监管部门外，其他行政部门可以在本部门负责管理的行业和领域内实施日常监管，或者为预付费商业模式的准入监管、资金监管、消费者权益救济等提供公共产品，组成协同监管的主体结构。

（二）以经营稳定性为核心构建准入监管并强化对经营者诱导行为的规制

1.经营者的组织形式和业务范围不宜作为准入监管的依据

《预付卡试行办法》将发行主体分为集团发卡企业、品牌发卡企业、规模发卡企业（前两类企业之外，上一会计年度营业收入500万元以上，或登记不足1年且注册资本100万元以上的企业）。这一分类尤其是对规模发卡企业的界定，似乎具有设置准入条件的用意。但《预付卡试行办法》又规定，不构成规模发卡企业的其他发卡企业，可以向登记注册地的县级商务部门备案且无须提供资金存管账户和存管协议，这就使准入监管付之阙如。经营者的组织形式、营收和注册资本状况，与其预付费融资规模并无必然关系。前述分类方法难以作为准入监管的构建依据，也未被各地相关规则采纳，建议在未来立法中不再保留。

经营者的业务范围即预付卡适用的商业领域是否受到限定，以及个体工商户能否发行预付卡，也涉及准入监管问题。根据《预付卡试行办法》第2条第1款的规定，从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人，在中华人民共和国境内开展单用途商业预付卡业务适用本办法，似乎将发卡人限于从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人。但依据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的规定，部门规章并无直接设立行政许可的权限。从各地相关规则来看，多数均已明确将发卡人界定为企业、个体工商户等经营者，部分地区（如江苏和北京）规则列举了预付卡涉及的行业领域，但各地相关规则更无直接设立此类行政许可的权限。《预付式消费司法解释》的适用范围是“零售、住宿、餐饮、健身、出行、理发、美容、培训、养老、旅游等生活消费领域”，也未采用《预付卡试行办法》的规定。从实践来看，预付卡的发行主体和适用领域实际上并无限制，不宜作为准入监管的依据。建议在未来立法中删除目前规定，避免经营者的合理诉求被登记机关拒绝。

2.负面清单管理应作为准入监管的组成部分

负面清单管理不能替代准入监管，而应作为后者的组成部分，且其作为准入监管措施具有反向设置行政许可的实际功能。目前，《预付卡试行办法》尚未对此作出明确规定，各地相关规则的具体内容存在差异，在未来立法中如何具体规定，还值得讨论。

就形式而言，未来立法采取行政法规的形式，应依《行政许可法》设置预付费商业模式中经营者准入的负面清单并作为各地相关规则的依据，以此解决各地相关规则不统一和设置准入条件的权力正当性问题。就内容而言，目前各地相关规则中的共性内容包括经营者被列为失信被执行人、被列入经营异常名录，以及处于申请注销或正在办理注销手续的状态。以上情形作为准入监管的负面清单内容当无疑义，差异之处即需要讨论的问题包括如下三点。一是经营者的法定代表人、控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员（以下简称主要组成人员）失信是否影响经营者的发卡资格。当经营者的主要组成人员被列为失信被执行人或有其他严重失信行为且信用尚未修复时，禁止经营者发行预付卡具有必要性，不必区分主要组成人员因何原因而失信，待其修复信用后，再依申请恢复经营者的发卡资格。二是经营者被追究刑事责任和受到行政处罚，如何影响其发卡资格。经营者因实施非法吸收公众存款、集资诈骗等与预付卡直接相关的行为而被追究刑事责任，如果经营者仍然存续，应永久禁止其发行预付卡；其主要组成人员离职后在新企业中担任前述主要组成人员的，该新企业也不得发行预付卡；经营者因其他行为被追究刑事责任的，应视情节禁止其在一定期间内发行预付卡。经营者1年内因实施与预付卡直接相关的行为受到2次以上行政处罚，或因违法行为被处以停产停业、大额行政罚款等严重影响经营能力的行政处罚，应视情节禁止其在一定期间内发行预付卡。经营者被人民法院判决承担大额违约金或侵权赔偿责任时，也应视情况限制其在一定期间内发行预付卡。三是负面情形兜底条款中的法律渊源是否包括规章。未来立法应如前所述确立负面清单管理的标准，因其本身属于行政法规，按照《行政许可法》规定的原则，应仅以法律、行政法规列举的其他情形作为负面清单管理的兜底条款。

3.以经营稳定性为核心构建预付费商业模式的准入监管机制

发卡人的经营稳定性是维持预付费商业模式正常运转的核心，应以此为基础构建准入监管机制。经营稳定性主要体现为注册资本和实缴资本、总资产和净资产、营业收入、利润和亏损等财务会计指标。但是，静态的财务会计指标并不具有对经营稳定性的保证作用，月度、季度、半年度和年度等动态财务会计指标才更有助于监测、发现和判断经营风险。

具体建议如下：其一，经营者的财务会计指标应与其拟收取的预付费规模挂钩，拟收取的预付费规模越大，相应的财务会计指标要求也应越严格。不同地区的经济发展情况、物价水平存在差别，不同行业、地区的经营者应符合的财务会计指标，可以授权地方监管部门或行业协会制定具体标准，并根据需要动态调整。经营者发行预付卡后，应按照月度、季度、半年度和年度的时间要求，将前述财务会计指标如实、及时地上传到政府监管服务平台，平台内信息应随时对持卡消费者开放，便利消费者查阅。其二，鉴于经营稳定性需要一定的时间予以测度，以及登记时间不满1年的经营者难以提供完整的动态财务会计指标，可以将登记成立时间满1年作为经营者发行预付卡的基础条件之一，也可以在拟收取的预付费规模与经营者成立时间之间建立关联，拟收取的预付费规模越大，经营者的成立时间也应越长，且在经营过程中不存在前述负面清单中的情形。具体标准亦可授权地方监管部门或行业协会确定。其三，如市场监管部门发现或经消费者举报发现经营者的经营稳定性出现异常或存在风险，应在政府监管服务平台发出预警，要求经营者整改，并在整改期间责令经营者暂停发行预付卡。异常情况或风险程度严重，足以影响经营者兑付商品的，应在政府监管服务平台发出重大预警，并责令经营者按照消费者的请求退还预付卡余额。

4.强化对经营者诱导性营销行为的规制

对经营者诱导性营销行为的规制与准入监管密切相关。在实践中，经营者采取各种方式诱导消费者，如“不充值按原价、充值后享打折”，充值金额越多、赠送金额越多，充值成为会员后有权购买特定的高附加值商品，以及设置超长的预付卡使用期限以降低消费者资金的机会成本等。倘若不对这些诱导行为予以规制，即使严格执行前述准入监管制度，依然会导致预付费规模野蛮生长，超越经营稳定性能够约束的合理范围。目前，除非这些诱导性营销行为构成欺诈，否则尚无法律规范可以直接作为对其约束和惩罚的依据。现有各地相关规则和《预付式消费司法解释》规定的消费者后悔权（消费者自付款之日起7天内有权请求经营者返还预付款本金），可以对经营者的诱导行为形成抑制，但仅以消费者后悔权对抗经营者的诱导行为，力度尚显不足，应引入事前监管予以强化。建议在未来立法中对经营者的诱导性营销行为予以明确规范，如超过合理金额或比例的折扣或赠品、以支付预付费（充值）作为购买特定商品的条件、超过合理范围的预付卡使用期限等，均属于过度诱导，应明确予以禁止，具体标准可授权地方监管部门或行业协会予以规定，并根据需要动态调整。

（三）以风险控制和利益平衡为核心完善预付费的总额控制、第三方存管和用途限制

1.预付费资金总额控制制度的完善

《预付卡试行办法》规定的第三方存管和用途限制为各地相关规则普遍遵循，总额控制却只有个别地方规则采纳。不作总额控制可能是考虑到在已实行第三方存管的情况下，再实施总额控制过于严格，但这个考虑可以在总额控制的具体依据和标准上予以体现，不应放弃这一重要的风险控制工具，在此问题上应保持央地立法的统一。

目前，《预付卡试行办法》以经营者的业务范围为基础、以主营业务收入为依据，设置了不同的总额控制标准，但同时又对集团发卡企业规定了单独标准，二者的逻辑并不自洽。从其规定的总额控制标准来看，基本的逻辑是推定集团发卡企业的营业收入高于其他类型的发卡企业，零售业、住宿和餐饮业发卡企业的营业收入高于居民服务业的发卡企业，但这种逻辑推定并不契合实际情况。《征求意见稿》则在规模发卡企业内部，以业务范围为基础规定了不同企业的总额控制标准（与现有规则基本一致）；同时规定，商城发卡企业的预收资金余额不得超过上一会计年度营业收入的4倍；集团发卡企业，不得超过其上一会计年度本集团营业收入的30%；品牌发卡企业，不得超过其上一会计年度的主营业务收入。规则逻辑依然是以发卡企业的组织类型推定预付费资金规模，同时与经营者的业务范围相杂糅，并未解决现有总额控制制度存在的问题。

就制度完善而言，不宜以组织类型和业务范围作为分类基础和总额控制依据，而应对发卡企业设置统一的总额控制依据。相比注册资本、实缴资本、总资产、净资产等指标，主营业务收入更能体现经营稳定性，更符合稳定兑付商品的监管目标。不同类型、规模、业务范围的经营者在主营业务收入上存在差异，也为设置统一的比例标准提供了可行性。建议在未来立法中明确，以经营者上一会计年度主营业务收入的一定比例（可对现有规则确定的不同比例予以折中，如50%）作为统一的预付费资金余额的总额控制标准；或在中央相关规则中确立一个比例区间（如40%~60%），授权各地相关规则具体确定并根据情形动态调整。登记不足1年的，以实缴注册资本为依据，确立一个倍数或倍数区间作为总额控制标准。地方监管机构在监管过程中，对经营稳定性出现异常但尚未达到负面清单内情形的经营者，也可以定向调低前述比例，以此予以警示或惩戒。

2.预付费资金存管制度的完善

第一，全部预付费资金均应进入专门账户。预付费资金存放专门账户与实行资金存管是两个概念，前者是指将预付费资金与经营者的其他资金分离，存放于专门账户，预付费资金只能通过专门账户收支；后者是指对专门账户内的资金，全部或部分不得由经营者自主使用，只能根据经营者已兑付商品的价值，释放相应金额至经营者其他账户，即根据预收资金余额的全部或部分比例确定存管资金的金额。《预付卡试行办法》对这一前提性问题未作明确规定，导致各地相关规则之间出现差异。《预付卡试行办法》规定，规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业实行资金存管制度，上述三类企业应确定一个商业银行账户作为资金存管账户，并遵守不同的存管资金比例要求。这不仅暗示着其他类型发卡企业的预付费资金不必进入专门账户，可以不实行资金存管，也暗示着即使实行资金存管的企业，存管账户内的资金也仅仅是预付费资金的一部分，存管比例之外的预付费资金，存放和收支均完全由经营者自主决定。上海的规定是预收资金余额超过20万元，经营者应当将其中的40%采取专用存款账户管理，开设专用存款账户，这意味着预收资金余额不超过20万元，或者超过20万元但未达到存管比例的资金，均可以不进入专门账户。北京的规定是预收资金余额未达到50万元，不强制要求备案；备案经营者的预收资金全部直接进入专用存管账户，接受管理的预收资金不低于上一季度末预收资金余额的40%。这意味着对预收资金余额达到50万元的经营者，实行全部资金专门账户存放和部分资金存管。江苏的规定是不设置备案豁免，预付费资金实行全部资金专门账户存放和部分资金存管。甘肃采取全部存管且逐笔结算的模式，必然要求全部预付费资金存放于专门账户。专门账户存放是资金存管的前提，否则有一定比例的预付费资金将完全脱离监管。预付费资金规模无论大小，均会牵涉不特定消费者的资金安全，资金存管比例可以因地制宜，但专门账户存放应一视同仁。

第二，合理确定预付费资金的存管比例。资金存管的核心是禁止经营者自主使用，只能根据已兑付商品的价值向经营者释放资金。全部存管未免对经营者过于严苛，与平衡协调的治理理念不符，以预付费资金余额为依据实行部分存管，是目前更为主流也更为合理的方法。《预付卡试行办法》及《征求意见稿》针对不同类型的发卡企业，设置了不低于上一季度预收资金余额20%、30%、40%的阶梯型比例；上海规定预付费资金余额超过20万元的，存管比例为40%，超过上一年度主营业务收入20%的（高于20万元且最高不超过5000万元），实行全部存管；北京的规定是存管比例不低于上一季度末预收资金余额的40%；江苏则按照预收资金余额不超过100万元、100万元以上不超过5000万元、5000万元以上三个档次，分别设置了20%、30%、40%的阶梯型标准。在统一实行预付费总额控制和全部存放专门账户的严格约束下，资金存管比例宜适当宽松，可授权地方监管机构因地制宜。在未来立法中确立总额控制和全部存放专门账户的要求，以及按照经营者上一季度预付费资金的余额确定存管比例的原则即可，不必再规定其他依据和具体标准。此外，预付费无论规模大小都具有涉众性，不宜设置存管豁免规则。虽然全部存管不一定构成增设行政许可，但客观上过度限制了经营者的正当权益。待未来立法颁布后，可要求当前实行存管豁免或全部存管的地方改行部分存管制度，以实现规则统一。

第三，合理限制保证保险和保函冲抵存管资金的比例。资金存管是前提，保证保险和保函是补充，一旦经营者自主使用预付费资金后出现经营不善或卷款“跑路”，即使保险公司或银行能够承担退款责任，实际上也只是转移而非消弭了风险，故应合理限制以保证保险或保函冲抵存管资金的比例。《预付卡试行办法》规定可以“冲抵全部或部分存管资金”，大部分地方规则或照搬这一规定，或未作明确说明，只有上海规定“采取履约保证保险、保函等方式冲抵存管资金的比例不得超过预收资金余额的40%”。建议在未来立法中明确允许冲抵存管资金的比例，或设置一个区间，由地方根据实际情况确定具体标准。

第四，构建发卡人与商品经营者相分离时的资金存管制度。在传统的多用途预付卡场景下，支付机构的收益来自结算时向经营者收取的手续费及预付费资金产生的利息，经营者本身并不享有预付费的融资利益，支付机构对经营者的利益贡献较少，二者利益关联较弱，故实行预付费资金全部存管、实时结算及不允许以保证保险或保函冲抵存管资金具有合理性。在电商平台和商场发行单用途预付卡的场景下，也出现了发卡人与实际提供商品的经营者相分离情形，但电商平台和商场是商业模式的主导者。虽然经营者也无法直接享有预付费的融资利益，但电商平台和商场对商业模式的投入较大，对经营者收益的贡献也较大，故除向经营者收取的手续费和预付费资金产生的利息外，也应允许电商平台和商场享有预付费的融资利益，在目前的实践中亦是如此。在未来立法中应明确此种情形下适用前述资金存管的一般原则，在坚持总额控制、全部存放专门账户的前提下实行部分存管，在一定比例范围内允许以保证保险或保函冲抵。

3.预付费资金用途限制制度的完善

完善用途限制制度的基础是厘清被限制用途的资金范围及实施用途限制的动因。对于专门账户中存管比例范围内的资金，经营者只能在兑付商品后导致预付费资金余额降低时，才可以申请将超出存管比例的部分转入预付费专门账户，所以实行用途限制的预付费资金实际上是专门账户中存管比例范围外的部分。一方面，该部分资金本身未受到存管制度的严格约束。如果要求经营者只有在兑付商品后，才可以申请按照商品价值将对应的预付费资金释放至普通账户，继而成为可以完全自主使用的资金，虽有利于保障商品兑付，本质上却与存管无异，对经营者未免过于严苛。另一方面，在实行部分存管的前提下，兑付商品后从存管比例范围内资金中释放出来的部分，只能弥补商品的部分成本，要弥补其他成本，就需要使用存管比例范围外的资金。除商品成本外，经营者还需要支付其他运营成本、管理成本等诸多费用以维持经营稳定。预付费收入在经营者主营业务收入中的比例越高，既代表着经营情况向好，也意味着其他形式的收入越少，这使经营稳定性愈加依赖存管比例范围外的预付费资金。综上，对这部分资金不能完全由经营者自主使用，而应予以必要的用途限制。

目前，央地规则均强调预付费只能用于主营业务、保障商品兑付，不得用于不动产、股权、证券等投资及借贷等基本原则，却未能精准契合用途限制制度以保障经营稳定性为核心的宗旨。一方面，应明确存管比例范围外的预付费资金不得用于分配利润和弥补亏损，也不得用于与兑付商品无关的支出。经营者兑付商品后应获得的收入，只能申请按照商品价值将对应的存管比例范围外的预付费资金释放至普通账户，此时，预付费资金才能实质性地转化为经营者可自主支配的收入，才可用于分配利润、弥补亏损、支付其他运营成本和管理成本等用途。另一方面，关键是合理规制经营者使用存管比例范围外的预付费资金，实施扩大经营场所、改善经营设施等与主营业务直接相关但又具有市场风险的行为。在实行专门账户存放并明确资金使用与主营业务相关的前提下，应要求经营者将资金使用计划向地方金融监管部门备案，存管银行履行形式审查义务后拨付资金。同时，还应要求经营者对相应的预付费资金购买保证保险，如此既可以降低经营者不能兑付商品时无力退款的风险，也可以发挥保险公司对经营者使用资金的实质性监督作用。

（四）以单方解除权、破产财产分配和风险分担为核心强化对消费者的权益救济

首先，完善消费者的单方解除权。《预付式消费司法解释》第13条第1款规定，消费者因经营者违约而可以主张单方解除权的情形包括：变更经营场所给消费者接受商品造成明显不便；未经消费者同意将合同义务转移给第三人；承诺在合同约定期限内提供不限次数的服务却未能正常履约；法律规定或合同约定的其他情形。各地相关规则中往往规定，经营者未按照约定兑付商品时消费者即可主张解除合同，但该司法解释未作类似规定，可能是受到《民法典》中合同解除一般应以根本违约为条件这一原则的影响。但对消费者而言，一旦经营者无法及时兑付商品，最有效的权益救济方式就是解除合同并退款。除非发生不可抗力，否则经营者不能兑付商品即可构成消费者单方解除合同并主张退款的理由。此外，当违约尚未发生，但经营者的经营情况已足以发生违约风险时，也应允许消费者主张解除合同和退款。比如，经营者出现准入监管中负面清单所列情形且无法提供经营稳定性的担保，或经营者使用存管比例范围外的预付费资金产生显著亏损且无法提供经营稳定性的担保。以上内容应在未来立法中予以规定，同时择机修改《预付式消费司法解释》的相关内容。

其次，明确经营者破产清算程序中的预付费债权保护。对于存管比例范围内的预付费资金，只能依据兑付商品后预付费资金余额的降低而释放。只要存管银行履行好资金监管义务，即使经营者进入破产清算程序，预付费资金余额也依然存放于专门账户。这部分预付费资金具有保管物的性质，消费者可以向破产管理人主张取回权，按照自己的预付费资金余额乘以存管比例，即可确定具体的取回金额。经营者进入破产清算程序后，对于存管比例范围外仍然存放于专门账户的预付费资金，在法律上依然属于受保管状态的预付费资金，应禁止管理人或债务人使用，等待消费者主张取回。对于存管比例范围外已经被经营者按资金监管规定支取，且用于开展主营业务所需支出的预付费资金，按照前述资金监管规定，经营者应已购买保证保险。对于具有保证保险或保函保护的预付费资金，无论是存管比例范围内的资金还是存管比例范围外的资金，保险公司和银行均应按《企业破产法》等规定向消费者承担赔付和保证责任。

最后，完善消费者权益救济的成本分担机制，主要包括保证保险和风险保障基金。预付费保证保险的运作方式是由经营者向保险公司购买保险，当经营者无法兑付商品时，由保险公司在合同约定范围内向消费者退款。风险保障基金的运作方式是由经营者、行业协会、监管机构分别从自有资金、会费收入、罚没收入中提取一定比例的资金组成风险保障基金，当经营者无法兑付商品时，由风险保障基金在一定额度范围内向消费者退款。保证保险在预付卡监管的央地规则中已较为常见，但其与风险保障基金均具有公共产品属性，无法完全依赖市场主体的自发组织，需要政府在政策和资源等方面加强投入。在保证保险领域，需要通过设立专门的政策性保险公司、对商业性保险公司予以保费补贴和定向监管宽松等方法，扩大保证保险的产品类型，以满足不同业务类型和信用水平的经营者对于保证保险的多元化诉求。在风险保障基金领域，需要在行业协会层面确立基金的筹集、使用和管理主体，发挥行业自律和自治作用，促进基金保值增值，增强风险处置过程中对消费者权益的救济能力。

五、结语   

要有效解决预付卡、预付式消费在实践中出现的问题，既不能过度依赖以管控和惩戒为核心的监管手段，也不能仅停留在事后纠纷解决环节。本文基于整体主义的理念与方法，从预付费商业模式法律治理的视角审视实践难题，旨在跳出以限制经营者和保护消费者为核心的监管及私法调整的局限，从社会整体利益出发，在经济社会秩序、经营者利益与消费者利益的平衡中寻求更合理的规制路径及其与私法调整的协同，从而在为解决实践难题建言献策的同时，也在经济法基础理论层面作出相应的学术贡献。