“程序空转”是指行政诉讼在解决行政争议过程中存在“无效果”和“低效率”，诉讼程序无法回应相对人实体诉求，造成当事人在循环往复中不断起诉。“程序空转”是多重因素复杂作用的结果，如关联性行政争议纠缠、合法性审查为主的司法惯性、既有的诉判理论缺陷等。检察机关承载着促进法律规则统一适用的职能，应当充分发挥行政检察监督的功能优势，从现有法律框架内寻找防范和治理“程序空转”的工具，助推行政争议实质性化解。“三个善于”是检察监督的认识论和方法论，揭示了当前行政诉讼制度存在的结构性障碍，是实质性化解行政争议的思维方式和工作方法。以“三个善于”为指导推动“程序空转”问题的解决，有助于打造具有中国特色的行政检察学标识性概念，推动中国特色行政检察理论范式的形成，建构中国行政检察学自主知识体系。
关键词 程序空转 实质性化解行政争议 “三个善于” 行政检察 标识性概念
一、问题的提出
二、认识论：识别程序空转的制度成因
三、方法论：“三个善于”的思维方式和工作方法
四、价值论：推动构建中国行政检察学自主知识体系
五、结语
党的二十届三中全会提出，“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调要“完善实质性化解行政争议机制”“强化检察监督”。如果同一个纠纷需要多种诉讼、多次诉讼、多个审级才能解决，甚至经过多种诉讼、多次诉讼、多个审级都无法解决，就形成了诉讼的程序空转，需要司法机关予以实质性解决。行政诉讼程序空转既是长期困扰行政诉讼的司法难题，也是实质性化解行政争议的痛点、难点和堵点问题，更是强化行政检察监督的核心议题。2024年最高人民法院《关于在审判工作中促进提质增效推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》进一步指出：“坚持以人民为中心，坚决防止‘程序空转’，推动实质性化解矛盾纠纷，做到案结事了、政通人和，促进审判工作提质增效。”最高人民法院2024年行政审判专项报告的数据显示：行政诉讼二审案件达到120.9万件，而人民法院改判、发回重审率仅为7.2%；申请再审案件达32.7万件。2024年11月5日，最高人民检察院应勇检察长在《关于人民检察院行政检察工作情况的报告》中指出：“在办理行政生效裁判监督案件中推动实质性化解行政争议1.9万件，其中争议十年以上的3259件。”大量行政争议经多轮审判后仍无法化解，行政案件的抗诉率始终居高不下，而“行政抗诉案件经法院再审后的平均改变率不足30%，即使法院改判，多数案件还不能定分止争，仍陷于‘程序空转’而不拔”。程序空转现象严重制约了行政诉讼制度的纠纷化解功能，不仅严重挫伤人民群众对司法审判的信心，更阻碍我国法治政府建设的顺利推进。
习近平总书记指出：“所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。如果人民群众通过司法程序不能保障自己的合法权利，那司法就没有公信力，人民群众就不会相信司法。”最高人民法院在2010年举行的全国法院行政审判基层基础工作座谈会上提出“推动行政争议实质性解决”，以解决长期困扰行政审判工作的行政案件上诉率、申诉率高，服判息诉率低等难题。程序空转是行政审判的体制机制问题，暴露了我国法治实施体系中的制度漏洞，难以满足人民对公正司法的合理期待。“法律监督”是促进中国特色社会主义法治实施体系的关键一环，也是维护公平正义的最后防线。检察机关作为宪法规定的专门法律监督机关，应当进一步落实发挥“促进法律规则统一适用”的监督职能，从现有法律框架内寻找防范和治理程序空转的工具，助推行政争议实质性化解，保障人民群众的合法权益。
本文通过对行政诉讼程序空转的现象分析，以“三个善于”作为认识论和方法论，结合行政检察监督办案模式的优势，将“高质效办好每一个案件”的检察工作现代化理念融入切实解决行政诉讼程序空转问题的行政检察监督实践中，以促进中国特色社会主义法治实施体系的完善。
只有透过现象看本质，抓住案件中的主要矛盾和矛盾的主要方面，才能把握程序空转的制度成因。“三个善于”既是方法论，也是认识论，揭示了当前行政诉讼制度所存在的结构性障碍。
1.行政争议的解决应当从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系，促进关联争议一并解决。行政任务的复杂性使得行政内部必须分工协作，在法律关系中就表现为主体关系的多元和第三人效力，在程序上衍生出宏观的、连续的行政过程，最终表现为各种行政行为之间互相关联的现象。传统行政法学以行政行为为中心构筑了行政诉讼理论的基石，造就了“一行为一诉”的司法审查传统。在“宁夏头鑫煤炭有限公司与宁夏回族自治区国土资源厅其他受理纠纷再审案”中，最高人民法院在判决中明确指出：“一行为一诉讼是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。”行政审判过度关注单个行政行为合法性审查，割裂了复杂行政过程中各个行为形式之间的关联，使得大量关联性行政争议无法被纳入同一案件中一揽子解决。行政机关为达成其任务或目的，必须同时或者先后结合运用各种行为形式，进而导致招商引资、土地征收、政策性关停、自然资源管理等关联行政行为引发的复杂争议占比较高。若缺乏对行政过程的整体关照，就会存在“头痛医头、脚痛医脚”的弊端。根据《行政诉讼法》第12条规定，受案范围与行政行为完全挂钩，受限于“一行为一诉”，原则上一次起诉只能针对一个行政机关的一个独立行政行为。当事人请求确认一个或多个行政机关的多个行政行为违法，或者撤销多个行政行为，均属于针对多个行政争议提起多项诉讼请求，不能在同一案件中进行审理。以集体土地征收与补偿为例，征地批复、征地补偿安置方案、作出的责令交出土地、强制拆除地上建筑物等决定，都可能分别进入诉讼。
2.从行政纠纷的实质性化解视角来看，很多行政行为以外的其他行为和直接涉及相对人实体权益的行政行为之间都具有关联性。大量关联行政行为被排除在司法审查范围以外，使得关联争议无法集中处理。与“一行为一诉”相对应，现行《行政诉讼法》强调除共同被告以外，原则上一次起诉仅能以一个行政机关为被告。受此影响，由数个行政机关作出、前后关联行政行为，只能通过数个行政诉讼解决，产生许多关联行政案件和衍生案件，加重行政审判中互为因果的循环诉讼，催生了“一人多案”“一事多案”等泡沫争议，严重干扰人民法院正常的审判工作。在“崔某诉北京市公安局某分局政府信息公开监督案”中，被诉的对象是政府信息公开行为，但该案背后关联着民事判决能否顺利执行。原告的实体诉求是希望归还被抢占的房屋，若仅仅就案办案，不满足当事人的诉求就无法从根本上定分止争。在“王某诉江苏省无锡市某区市场监管局行政登记监督案”中，企业设立核准登记和举报申请撤销复查处理两个行政行为之间具有较强关联性，在原告没有明确表达被诉行政行为具体指向哪一个时，法院不加释明就直接裁定驳回起诉，造成行政诉讼程序的空转。在“钱某诉某村委会要求履行法定职责检察监督案”中，法院机械地排除了与行政许可相关的过程性行为，割裂各个行为之间的违法联系，刻意回避过程性行为对原告权利义务所造成的影响。对关联行政行为可争讼性的刻意回避，将割裂关联行政行为之间的违法性继承，不利于法院监督功能的发挥。只有将关联行政争议一并纳入行政诉讼，才能避免当事人不断起诉，提升行政诉讼的纠纷化解实效。
（二）行政诉讼以合法性审查为主的司法惯性难以实质性解决行政纠纷
1.行政争议的解决应当从具体法律条文中深刻领悟法治精神，克服合法性审查的司法惯性，实现形式法治与实质法治的统合。行政诉讼合法性审查的传统根植于“法治国”原则，在价值理念和制度构造上与“法律至上”具有内在一致性，基本上是围绕专制主义所带来的暴政和专断进行制度化的权力监督和制约。无论是大陆法系的“法治国”，还是英美法系的“法律至上”，都最终凝练为国家法层面的两种制度机制：一是基本权利，二是分权。自奥托·迈耶（Otto Mayer）创设“行政行为”这一法律概念以来，“行政行为的合法性”构成了法治国的核心，公民和国家之间的法律关系由行政行为的内容得以具体化和明确化，行政行为是否具有合法性依据也就成为司法审查的基准。正如奥托·迈耶所说：“行政审判以裁判形式作出政府行为，以决定具体情况下的权利义务，这样就形成了在整个行政中最彻底司法化的法治国活动。”然而，合法性审查只是形式法治观引导下的审查思路，对于法律本身善恶、执法效果以及公众接受程度等问题缺乏必要考量。这种形式法治观将法治简单地化约为法律的统治或根据法律的统治，对于法律应具备的实质正义内涵，以及形式法治可能出现的危险都缺少必要省察。即便在德国，法治国的概念经过历史的演进也逐渐走向形式主义，最大程度地剥离法的实质内涵，只是一味强调权力制约。
2.以合法性审查为主的司法惯性在一定程度上不利于行政诉讼救济功能的发挥。与民事诉讼专注于解决民事纠纷的功能定位不同，行政诉讼一直秉持司法审查的谦抑性和有限性，避免对行政权的过度干预。司法对行政的刻意尊让，导致司法权在介入行政领域时，必须保持有限的深度和广度，不能代替行政的功能、覆盖行政权的领域。但如果一味尊让行政权，放任行政机关而不对其作某些限制，则可能导致原告再行起诉，使行政争议陷入一种恶性的循环诉讼，大大损伤了行政诉讼效益。司法机关在行政诉讼过程中始终在“支持”还是“监督”的矛盾心态下瞻前顾后。比如，在“施某甲（郭某）诉福建省某市政府颁证行为监督案”中，法院以超过最长20年起诉期限为由先后驳回起诉、上诉和再审。但该案所涉房产纠纷历经15次民事、行政诉讼及刑事自诉、信访等程序仍然没有解决，长达30年的行政争议始终处于程序空转。行政争议在行政诉讼程序中反复得不到解决的症结很大程度上在于对实质公平公正问题的司法无力。在“某信息技术公司诉某市食药监局、某市政府行政处罚检察监督案”中，市食药监局以涉嫌违法经营为由作出10倍罚款的行政处罚决定，明显违反过罚相当和公正原则，当事人先后提起复议和诉讼，均被法院以处罚并无不当为由驳回，之后提起上诉和再审，也都被法院以相同理由驳回。行政诉讼所秉持司法审查的有限性在一定程度上削弱了救济能力，难以实质性解决行政纠纷，造成程序空转，影响司法审判的权威性。
1.“诉判不同一”难以在法理情的有机统一中实现公平正义，回应当事人的实质性诉求。诉判同一原则是现代诉讼的基本理念，法院应当确保审判对象与当事人的诉讼请求保持一致，禁止超越诉讼请求进行裁判。但与民事诉讼不同，行政诉讼本质上是司法判断权对行政判断权的取代。这决定了行政诉讼势必以行政行为的合法性审查为中心，而非原告的诉讼请求。自难如民事诉讼一般，对双方当事人之间发生的事实上的纠纷进行化解。既有的诉判理论多从行政诉讼的功能定位出发，将行政诉讼视作客观诉讼，也将司法审查的重点放在了行政行为合法性审查上，寄希望于通过对客观法秩序的维护以实现当事人的权益保障。这种认知是由于在《行政诉讼法》立法之时，我国对行政诉讼的功能了解尚处于表层。特别是受“控权论”影响以及对行政权滥用的恐惧，将行政诉讼的功能片面地理解为“民告官”，未能将行政诉讼的纠纷化解功能看作并列的诉讼目的。这种片面理解也深刻影响了既有的诉判理论。现行行政诉讼所确立的是客观诉讼制度，是为了维护客观法秩序，以监督行政公权力行为为主要意旨，法院仅仅就行政行为的合法性进行审查。如果监督行政机关是否依法行政成为行政诉讼的首要目的，那么当事人权利是否得到保障也将取决于行政行为是否违法。人民法院在进行司法审查时发现行政行为确有合法性，即便行政争议并未彻底化解，但可以行政行为具有合法性为由驳回原告请求。如此，行政诉讼的首要目的就简化为确保行政行为的合法性，而无需直面当事人的诉讼请求，从而造成了既有诉判关系的错位。这种诉判关系的错位是行政诉讼功能定位之争的必然结果，也是造成行政诉讼屡屡陷入程序空转尴尬境地的源头。
2.对诉讼请求缺乏必要回应，造成诉讼程序的持续空转。为了解决这一问题，2014年《行政诉讼法》修订时将“解决行政争议”新增为行政诉讼的立法目的，促进行政争议“案结事了”也成为人民法院行政审判工作的重点内容。然而，行政诉讼立法目的变化并未影响既有的诉判理论，人民法院的审查对象仍然常常与当事人的实质诉求不吻合。例如一些因房屋拆迁、土地征收引发的行政争议，诉讼主要目的是争取更多补偿或者更优的安置条件，而行政诉讼往往只审查行政行为的合法性，就容易引发案结事未了的程序空转问题。在“胡某诉湖南省某市某镇政府行政强制监督案”中，胡某围绕其征地拆迁补偿问题，先后提起5次行政复议和5起行政诉讼，希望增加补偿款数额。尽管行政复议和行政诉讼裁判结果并无不当，但是由于没有回应胡某“补偿太少”的实质诉求，使得当事人诉求得不到满足，行政争议迟迟得不到实质化解。再如，在社会救助或者补助类争议中，当事人的诉求是获得补助金或者救助金，法院的审查重点理应是原告是否具备受领给付的资格而非行政给付行为是否合法。由于机械理解我国行政诉讼中的诉判关系，导致诉讼请求的理由审查与行政行为的合法性审查人为割裂，“原告诉讼请求对法院裁判并没有形成有效拘束，出现
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你告你的、我判我的
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、诉非所审、诉非所判的现象”，不断加剧行政争议程序空转。在“某公司诉某县人社局支付保险待遇检察监督案”中，县人社局以“不在备案的农民工名册”为由，拒绝支付相应工伤保险待遇。一审法院没有审查钟某是否符合支付工伤保险待遇的条件，就错误适用法律规定，驳回原告诉讼请求。随后原告提起上诉、申请再审，均未获得法院支持。在“张某诉某旗社保中心工伤认定检察监督案”中，人民法院最终以不属于法院审判权所能直接解决的范围为由判决驳回张某请求支付一次性工伤医疗补助金的诉讼请求，该行政争议长达十余年无法解决。习近平总书记指出：“一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的
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心结
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，
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心结
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没有解开，案件也就没有真正了结。”行政审判必须正面回应当事人的合法诉求，否则当事人的心结难以解开，行政诉讼也将持续陷入程序空转的桎梏。
“三个善于”是解决行政程序空转的思维方式和工作方法。检察机关不仅是法律秩序的捍卫者，更是法治精神的守护者，应当运用“三个善于”的方法论，从实质性化解行政争议的需要出发，更多地考察法的目的、法的基本原则和法的精神，才能真正意义上解决程序空转难题。
（一）全面监督思维：由“点”及“面”把握实质法律关系
行政检察法律监督功能已经“由单一监督纠错功能发展为监督纠错、权利救济、解决争议、社会治理相融合的多元功能”，呈现出全面监督的特征。在“事实审查+法律审查”的基础上，既能以法为据，严格依法、公正司法，又能以理服人，通晓事理、讲明道理，更能以情感人，“如我在诉”，实现检察监督的由“点”及“面”。
1.应当强化对事实问题的审查监督。司法实践中很多案件由于行政争议事实不清而进入行政诉讼程序，而法院基于对行政机关专业性的尊让恪守有限司法审查的边界并不会对事实问题进行全面审查。行政诉讼监督重点在于确有错误的生效裁决，包括在认定事实、适用法律和遵守程序上是否合法，对于审查裁判文书仍不能查明的有关问题，检察机关可以依照法律规定行使调查核实权。行政检察监督可以发挥在事实认定方面的全面监督优势，建立事实审查标准，充分利用调查核实权，通过开展座谈会、听证会、深度访谈等方式查清案件事实，并逐渐从“办事模式”向“办案模式”转变。比如在“张某诉某旗社保中心工伤认定检察监督案”中，人民法院直接以不属于法院审判权所能直接解决的范围为由判决驳回张某的诉讼请求。但检察机关综合运用自行调查、公开听证、座谈磋商等方式查明案件，协调各方达成共识，再通过向法院制发再审检察建议、向行政机关制发社会治理检察建议、司法救助等方式，促成跨度十余年的行政争议得到实质性化解，从而解决程序空转的难题。
2.行政诉讼监督要敢于向关联行政行为延伸，解决复杂的行政争议。首先，应当厘清关联行政行为的识别标准。在学理上与关联行政行为相关的概念有德国法上的多阶段行政行为，多阶段行政行为的成立以最后阶段的对外行为为准，其程序构造为“多机关—外部程序—处分”。关联行政行为的概念是为行政争议“一揽子”化解服务的，不能完全对标多阶段行政行为，要适当放宽认定标准。笔者认为应当包括以下两个标准：一是基于同一行政任务或者行政目的作出的行政行为，二是手段与目的之间具有关联性。其次，尽快出台《关联行政行为行政诉讼监督的工作指引》，针对不同类型关联行政行为总结出切实可行的行政诉讼监督方式和经验并以司法文件的方式予以固定。最后，检察机关要加强与人民法院的会商研判，总结提炼检察机关在解决关联行政争议方面的优势，加强行政检察与行政诉讼的衔接，做好宏观制度设计。“作为解决行政争议
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2.0版
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的实质性解决行政争议，其功能实现必须处理好与其他间接功能之间的辩证统一关系，避免走向裁判僵化和协调泛化的极端。”
3.发挥类案监督的优势是实现检察监督由静态监督转向全面、动态监督的应有之义。依托行政争议实质性化解专项行动，检察机关从个案办理中提炼出行政执法程序瑕疵、法律适用偏差等共性问题，通过类案监督识别行政执法中的系统性风险，进而以社会治理检察建议为载体实现监督效能的层级跃升，最终与公益诉讼监督形成程序闭环。社会治理类检察建议是检察机关的法律监督权能与社会治理权的耦合，既避免了检察权对行政权的过度干预，又有效破解了传统监督手段刚性不足的困境，实现了司法监督与社会治理的良性互动。在“肖某等3人与河北省某市区住建局行政裁判执行监督案”中，检察机关构建行政检察跨区域协作机制，协助管辖地检察院办理生效裁判执行监督案件，围绕住建领域暴露的监管漏洞，以检察建议为载体，开展类案监督，推动住建领域普遍性问题得以解决，人民群众权益得到切实保障，实现了案结事了政和的效果。因此，检察监督不是简单的息诉罢访，而是辨明真假、是非、曲直，监督纠正行政违法，通过监督纠错形成一种“倒逼”机制，促进源头治理、系统治理。
（二）精准监督方法：从具体法律条文中深刻领悟法治精神
行政审判面临的多种压力使得法官无法在审判过程中跳出具体条文，深刻领悟法治精神。行政审判实践中出现的程序空转现象是在某种程度上是法律形式主义的产物，是审判习惯中满足于形式上符合法律文本规定的普遍心态。这种消极思想观念的蔓延，使承载诸多法治使命的行政审判制度逐步陷入僵化司法的境地，司法过于谦抑反衬出行政审判自身能力的不足。检察监督的优势在于“高质效办好每一个案件”，这不仅是办案质量、效率和效果的有机统一，更是法律效果、社会效果和政治效果的现实统合。
1.检察机关要准确理解党的领导、以人民为中心、公平正义、保障人权、权利平等、惩恶扬善、公序良俗、诚实守信等社会主义法治精神，准确适用法律，实现司法为民的政治担当。检察权的优势是同时考虑了政治与行政的两个方面，基于检察监督的职能更好地兼顾政治与行政的需求。行政检察在坚持以诉讼监督为重心的前提下，通过探索“检察护企”“检护民生”等专项监督丰富了检察监督的履职样态，不仅坚持正确的政治方向，还贯彻落实党的基本政策，服务于党和国家发展大局。在全面推进依法治国的时代背景下，检察机关的法律监督职能需要突破传统的合法性审查框架，构建全面的监督体系。现代法治语境中的“法”具有多维度的规范内涵，既包含形式法治所要求的规范文本体系，也涵盖作为实践导向的公共政策体系。这一法理认知在富勒的程序自然法理论中已得到充分论证，该理论强调法律体系必须与社会的实质目标保持动态协调。具体到行政检察监督实践，合法性审查不能局限于对法律条文的形式比对，更应注重对政策导向的实质把握。检察机关应当自觉把政治责任、法治责任、检察责任融入党和国家事业，确立政治与法治相结合的双重审查标准。检察机关在确保法律适用准确性的同时，需考量是否契合“国家治理体系和治理能力现代化”的宏观政策导向。法律监督作为国家治理系统的重要组成部分，必然需要建立司法与政治的良性互动机制，在坚持维护以宪法为基础的国家法制统一的前提下，推动法律监督与国家治理目标的协同耦合。
2.检察机关要善于在法理情的有机统一中实现公平正义，提升行政诉讼监督的质效，努力让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义。良好的社会效果必须解开当事人的心结，做到定分止争。“要做到定分止争，司法必须公正。如果司法不公、人心不服，不仅难以定分止争、化解矛盾，甚至可能激化和聚集矛盾。”只有找出行政争议产生的根源，充分回应当事人的诉求，才能获得人民群众的拥护，解开当事人的心结，促进案结事了。作为立法目的的“解决行政争议”已经包含了“实质性”的要求。在实践层面，实质性解决行政争议必然需要回应原告的实质诉求，才能起到保障权益的作用。从降低解纷成本、解决行政争议的角度来说，检察机关应当监督法院在案件审理过程中确认权利义务关系，直接裁判，避免原告就同一争议未获得实体解决而反复寻求救济。在“陈甲诉云南省昆明市某医院履行出具出生医学证明法定职责检察监督案”中，原告以医院为被告，请求法院撤销案涉出生医学证明。法院以超过五年起诉期限为由，裁定不予立案。云南检察机关依职权监督，确认案涉出生医学证明登记错误，查明医院对出生医学证明的签发、换发、补发具有法定职责并向医院提出检察建议，督促予以换发。考虑到被冒领的出生医学证明已被用于落户，检察机关还积极协调当地公安机关、教育行政部门解决两个孩子的落户、上学等问题，实现法律规范、司法理性与人文关怀的三维整合，取得了良好的社会效果。
3.检察机关要为各种行政争议纳入法治的轨道创造一套形式性、程序性的解决机制，为实质性保障当事人合法权益提供制度安排。实质法治本质上是善法之治，核心在于实现法律之实质合法性，使法官的判决能够满足政治方向的要求。但这会使得司法为政治权力服务，弱化法治的限权意义。因此，实质法治不应该是对形式法治的否定；克服合法性审查惯性也不意味着只强调社会效果和政治效果的实现，忽视法律效果。由于行政争议实质性解决命题的抽象性和模糊性，不能认为只要能够实质性解决行政争议，就可以置法律规定于不顾、在法治之外寻求解决之道。
行政检察应当做实跟进监督，充分发挥参与、跟进、融入式法律监督的特点，在法理情的有机统一中实现公平正义。司法裁判必须符合公平正义的价值追求，以结果正义来评价司法裁判的合法性程序。走出行政诉讼程序空转的泥沼，就必须推动行政救济从程序性审查向实体性审查的转变，做实检察机关持续跟进监督的作用。
1.跟进法律解释工作，促进法律适用的统一。实践中，法院多将自身角色定位于监督行政行为的适法性，其审查的目的是指出被诉行政决定的违法之处，而非如何做出正确的行政决定。这造成行政机关往往是知道错了，却不知如何改正。行政检察监督不能“头疼医头”“脚痛医脚”，而是既要“治标”也要“治本”，通过跟进法律解释工作，促进司法机关、行政机关在法律适用上的统一，实现“办理一案，治理一片”的办案效果。不同类型的争议程序空转的原因不同，要结合办案经验和司法大数据进行认真分析，提出针对性解决问题的策略，针对行政执法不规范问题，要深入研究分析行政行为违法和不规范的原因，充分利用检察建议促进行政机关健全机制、完善制度。
2.检察机关将对实体权利的审查跟进为对行政权利的保障。在行政审判实践中，程序空转表现为实体诉求没有得到审理就被裁驳以及行政诉讼胜诉后实体权利仍然无法得到有效保障等样态，主要争议类型涵盖土地征收、工伤认定、招商引资等领域。以“李某诉湖北省某市人力资源和社会保障局某市人民政府工伤保险资格认定及行政复议诉讼监督案”为例，李某向市人社局多次申请认定工伤未果后，先后提请行政复议和行政诉讼，但均被驳回，导致该争议历时4年仍未解决。行政权力和行政权利是一枚硬币的两面，具有同构性，规范了行政权力也就确定了行政权利。然而，监督依法行政并不是必然能保障公民合法权益，经过合法性审查也不是必然能够回应当事人实体诉求，检察机关对实体权利的审查最终应当回落到对当事人行政权利的救济，才能彻底解开当事人心结。以“窦某诉某街道办、某区住房保障和房产局行政赔偿检察监督案”为例，人民法院以不具有诉讼主体资格为由驳回起诉，二审、再审也未支持。在检察机关的跟进监督之下，长达13年行政争议、历经11份裁判文书、2次检察监督才得以解决。因此，行政检察监督必须回归到公民权利保障这一基点，才能真正促进人民法院公正司法，助力纠正侵害公民权利的违法行政行为。
3.检察机关应当科学认识法律监督的内涵，恪守权力边界。为了避免造成同其他国家机关之间的紧张关系，检察机关在实质性化解行政争议过程中，应当综合考量政治、经济、法律等各种因素，主要是通过调解方式来间接促进依法行政，实质性化解行政争议。“
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和合文化
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是行政和解的内在心理，符合我国传统文化关于各种社会关系和谐、有序的界定。只要行政相对人诉求真实、可行，不存在虚假、恶意诉求，通过和解化解行政争议的成功率将大大增加”，也能一定程度上缓和检察机关同行政机关之间基于监督程序可能存在的衍生性紧张关系。检察权的行使不具有终局和实体意义，无法以变更或撤销原行政行为的方式进行监督，只能以程序性的制约权来实现对实体的监督，在进行实体性审查后必须依托法律监督既定方式实现事实上化解行政争议的目标。近年来，最高人民检察院行政检察厅加强“府检联动”“法检联动”，召开了多次联合会议，形成了若干会议纪要，对如何推进“3+N”工作机制进行有益探索。“3+N”工作机制是在党中央集中统一领导下，着眼于行政争议多发高发领域，通过召开联席会议、开展调查研究、制定会议纪要、发布典型案例等方式，目标是从源头上预防与实质化解行政争议，对解决执法标准不统一、行政程序空转以及关联行政争议有诸多助益。行政检察监督应当持续深挖“3+N”工作机制的解纷潜力，进一步提升行政争议化解的质效。
以“三个善于”为指导思想推动程序空转问题的解决，有助于形成中国行政检察学自主知识体系。
标识性概念是建构知识体系的基石。打造具有中国特色行政检察学标识性概念，推动中国特色行政检察理论范式的形成，是建构中国行政检察学自主知识体系的前提。
“西方国家的法治实践与我国的法治建设实践面对的社会情境和追求的法治价值有相似之处，但更有很多本质上不同的问题。”因此，自主知识体系不能建立在概念移植的基础上，而是必须以本土标识性概念为基础。检察学标识性概念不是凭空产生，而是基于对检察实践的深刻把握而产生，是对实践经验的系统性提炼。长期以来，检察学研究中借鉴了大量西方法学的基础概念，无法充分适用于中国语境下的检察实践。
一般认为，现代检察制度起源于法国。清末变法后，现代检察制度经由日本引进中国，推动了中国传统法律制度的转型，成为我国检察制度现代化的开端。新中国成立后，在全面废除国民政府“六法全书”的同时，借鉴列宁对前苏联检察制度理论阐释，逐步形成具有中国特色的社会主义检察制度。从法律现代化的视角看，中国的检察制度具有较强的移植色彩。中国检察制度并非自发形成，先学德日，后效仿苏联，移植于国外先进制度。无论是在检察制度完善还是日常概念使用上，都长期依赖域外经验的供给，由于缺乏对中国本土检察实践的概念提炼，影响到中国检察学的知识供给能力。
习近平总书记在哲学社会科学座谈会上的讲话中指出，“要善于提炼标识性概念，打造易于为国际社会所理解和接受的新概念、新范畴、新表述，引导国际学术界展开研究和讨论。这项工作要从学科建设做起，每个学科都要构建成体系的学科理论和概念”。随着中国式现代化的有序推进，中国法学知识体系也在努力摆脱标识性概念的知识附庸，以更加积极主动的姿态解构中国法治实践，生成中国法学自主知识体系。
程序空转暴露了社会动态运行中局部治理失效与整体法治框架稳定性之间的矛盾，通过行政检察监督的方式统一法律适用，经由类案监督整合共性漏洞，达到“办理一案，治理一片”的社会效果，展现了行政检察监督对社会治理失序的矫正能力，是极具中国特色的检察制度实践。
程序空转不仅揭示了行政检察监督的必要性，推动了法律监督实践纵深发展，也一定程度上融入了检察知识体系的生成过程。习近平总书记指出，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为
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诉讼大国
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”。从现实层面来看，程序空转背后所折射出的是公民的社会诉求没有得到有效回应，从而诱发官民冲突的社会风险。这不仅仅是由于行政诉讼功能的失灵，更是一定时期内历史文化、社会心理、治理观念等因素相互叠加的结果。如果缺乏有效的纠纷化解机制，程序空转所引发的客观风险将通过一定机制传导到政府管理的各个环节，进一步加剧行政管理程序空转的风险，造成社会矛盾的激化，甚至是**件的爆发。
在现代社会，社会矛盾的化解是一项复杂的社会系统工程，早已不再局限于政府单一主体，而是涵盖不同国家机关、社会组织、公民个体等多元要素的共同参与和相互协作。通过检察机关的法律监督来解决程序空转背后的行政争议是中国检察制度的一大创举。检察机关通过类案监督的方式寻找具有共性、普遍性的社会风险源头，提高对社会风险的感知和预防能力，实现从个案办理到类案监督再到系统治理的监督闭环。因此，通过法律监督的途径解决程序空转，不仅能够有效推动行政争议的实质性化解，达到“治标”的作用；更可以从系统着眼，向类案延伸，及时洞悉社会治理漏洞和隐患，将社会矛盾消弭于萌芽之中，达到“治本”的作用，从而实现大国“无讼”的价值追求。
中国特色行政检察理论范式的形成离不开国家机关之间分工关系在国家权力“政治”和“行政”层面的建构性理性。在现代国家的治理体系内部，法院、检察院、行政机关分别承担着不同的分工和责任。这种基于“权力理性”和“专业理性”而建立起来的权力分工格局契合了社会治理的效率需求，但却不可避免地引发了法律规范适用上的冲突，构成了对法秩序统一性的挑战。这种张力既反映了法治实施体系内部的专业化分工的必要性，也凸显了法秩序协调机制的关键作用。得益于一元的人民代表大会制度，各个国家机关能够统合于人民代表大会之下各司其职、相互制约，形成了以人民为中心的权力分工格局。与西方很多国家将检察机关置于行政机关之下不同，中国检察机关独立于行政机关和审判机关而存在，从而为客观公正地行使法律监督职能留下了充足的制度空间。
2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用”。检察机关的法律监督主要表现为代表国家和社会公共利益进行起诉以及保障国家法律统一正确实施两项职能，前者通过刑事公诉和公益诉讼等程序实现，后者则通过民事、刑事、行政检察等途径实现。
行政检察是四大检察格局中唯一一个可以同时监督行政权和司法权两种国家公权力的检察权类型，是对国家公权力最为全面的监督方式。由多轮司法程序仍然无法解决的行政争议已然超出传统行政诉讼的制度承载，检察机关必须跳出行政诉讼监督的传统框架，从国家法治实施体系的总体布局出发，肩负起国家法治实施体系中“执法、司法、监督闭环效应”的时代使命。人民检察院对程序空转现象的监督并非对人民法院审判制度的否定，而是对暴露在行政审判系统内部的机制性缺陷进行必要回应，促进法秩序内部的协调统一。
行政检察监督扎根于中国特色社会主义制度，是对中国传统监督文化和社会主义法治建设经验的深度融合和系统总结。无论是法治国家，还是其他法治发展中国家，都没有中国这种由检察机关对法院诉讼活动和行政机关行政活动进行法律监督的制度。行政检察的能动性、独立性和整体性使其能够客观公正地开展法律监督，促进行政争议的实质性化解。法律监督的核心是通过对公权行为的合法性进行审查与监督，以保障法律的正确统一实施，这不仅是法律监督自身意义之所在，更是实现法律监督的根本路径。在中国宪制结构和法治体制下，法律监督主要是指对执法司法活动的监督。加强检察机关对执法司法活动的监督，是全面推进依宪治国、落实检察机关宪制定位的必然要求，也是加快形成中国特色社会主义法治实施体系的应有之义。在法治的轨道上推动国家治理体系和治理能力现代化的进程中，“法制统一”和“统一法律适用”始终是关键问题，不仅有赖于理论支撑，也有赖于制度设计和责任压实。
党的十八大以来，国家监察体制改革使得检察机关的法律监督职能进一步调整，告别过去刑事诉讼活动中“侦查中心主义”的历史，深刻认识国家法律监督机关的本原使命，并逐步形成了独具中国特色的行政检察制度。不同于苏联的一般监督，我国的行政检察监督具有严格的法定要件和适用范围，以避免法律监督职能的泛化，影响国家机关之间的正常分工与协作，事实上我国检察机关有史以来既没有确认一般监督的职能定位，也从未开展过一般监督的工作。尤其是现阶段，检察机关对行政行为的法律监督职能被严格限定在“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。行政检察制度并不是近代以来法律现代化进程中大规模法律移植下的产物，极具有中国特色，无需经历法律移植所带来的“水土不服”，符合中国国情的社会主义行政检察理论范式在对行政权和司法权双向监督的稳步发展进程中逐步形成。
习近平总书记指出：“我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要”。在推进全面依法治国的历史进程中，如何保证国家法律的统一正确适用是贯彻党和国家意志的关键环节，也是建构中国法学自主知识体系的应有之义。“中国法学自主知识体系的核心概念就是在该体系中具有原创性、标识性、统领性和方法论指导意义的概念，也就是
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建设中国特色社会主义法治体系
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这个概念。”高效的法治实施体系是建设中国特色社会主义法治体系的重点内容，检察机关正是通过发挥法律监督职能，解决长期存在的行政诉讼程序空转难题，回应了行政诉讼功能失灵和社会治理漏洞所带来的风险，促进了行政诉讼法律规则的统一适用，实现了程序正义和实质正义的统合，推动了国家法治实施体系中“执法——司法——监督”闭环性效应的形成。因此，“法律监督”实际上成为中国检察学自主知识体系中具有原创性、标识性、统领性和方法论指导意义的概念。不同于部分西方国家将检察机关放置在行政机关之下，我国检察机关由人民代表大会产生并对其负责，是与行政机关、人民法院具有平等法律地位且专门的法律监督机关。正是在人民代表大会制度的保障下，检察机关的法律监督具有了独立性和权威性。
随着中国特色社会主义法律体系的建立，全面依法治国的重点不再是立法层面的完备，而是涉及执法、司法、监督等多环节的法律统一适用，必须建构中国检察学自主知识体系为形成高效的国家法治实施体系、严密的法治监督体系提供理论阐释。建构检察学自主知识体系，必须坚持问题导向，运用科学的研究方法，解决当前法治建设中的难点，从而揭示检察学的基本原理。“程序空转”是对当前行政诉讼功能失灵问题的总结，揭示了行政检察监督的必要性；“法律监督”作为检察学的标识性概念，是对中国特色社会主义检察制度功能价值的系统凝练；而“三个善于”则作为建构检察学知识体系的科学方法论，是对检察监督工作办案经验和思维方式的升华。因此，中国特色行政检察制度蕴含了独特的法律监督观，为正确处理检察权与司法权、行政权的关系奠定了基础。在检察学自主知识体系建构过程中，标识性概念是自主知识体系的根基，发挥着支撑性作用；“三个善于”则是科学逻辑和思维方式，发挥着连通性的作用，两者共同构成中国特色社会主义行政检察制度体系。
尽管行政诉讼在解决行政争议中发挥着重要作用，但行政诉讼不能解决所有的行政争议，程序空转就是行政诉讼构造缺陷的一种表现形式。检察机关开展行政诉讼监督，本质上就是对没有进入法院实体审理的程序空转案件给予法律监督，在办案中要充分运用“三个善于”的认识论和方法论，深入剖析实质性、根源性的问题，让司法判断与人民群众满意度同频共振。积极构建贯通诉讼全流程的“程序空转”治理闭环，全面推动行政纠纷“源头解决”“实质解决”和“一次性解决”。努力实现高质效办好每一个案件的行政检察目标，让诉讼程序“不反复”、让人民群众“少折腾”，找到行政检察在新时代新征程的着力点和发力点。
